IM FOKUS: Renaissance der Konjunkturpolitik?

Viele Staaten, darunter auch Deutschland, versuchen der gegenwärtigen globalen Wirtschaftskrise mit umfangreichen Konjunkturprogrammen zu begegnen, die den Nachfragerückgang zumindest teilweise kompensieren sollen. Dabei hatte Konjunkturpolitik (bzw. Nachfragepolitik) vor kurzem einen eher schlechten Ruf, galt sie doch nicht nur als teuer, sondern auch als weitgehend unwirksam. Kündigt sich nun eine Trendwende an? Werden Konjunkturprogramme wieder zu einem probaten Mittel der Wirtschaftspolitik? Woher stammt die Idee, mittels Konjunkturpolitik die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zu stärken?

Die große Wirtschaftskrise der frühen 1930er Jahre ist untrennbar verbunden mit dem Aufstieg eines Ökonomen zur unumstrittenen Weltgeltung: John Maynard Keynes verfasste im Jahr 1936 seine „Allgemeine Theorie der Beschäftigung, des Zinses und des Geldes“ und löste damit eine Art Revolution in der Wissenschaft aus. In seinem Werk hatte Keynes eine umfangreiche Analyse der großen Depression vorgenommen. Eine sich selbst überlassene Wirtschaft, so sein Ergebnis, würde nicht automatisch wieder zum Vollbeschäftigungsgleichgewicht zurückfinden, wenn sie sich im Abschwung befindet. Stattdessen wäre es in bestimmten Situationen erforderlich, dass der Staat eingreift und durch eine Erhöhung seiner Ausgaben die Nachfrage stärkt. Bis dahin hatten die Klassiker der Ökonomie gepredigt, dass eine anhaltende Arbeitslosigkeit ein Ding der Unmöglichkeit sei. Keynes sah das anders: Da der Konsum wesentlich von dem Einkommen der Konsumenten abhänge, würden sinkende Löhne bei Massenarbeitslosigkeit – anders als von den Klassikern behauptet – nicht zu einem Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt und damit zu Vollbeschäftigung führen, sondern zu einem Rückgang von Arbeitseinkommen, zu einer daraufhin sinkenden Konsumnachfrage und zu weiteren Entlassungen.

Nachfragepolitik als Lösung
Keynes’ Schlussfolgerungen standen im direkten Gegensatz zur herrschenden Lehre: In seiner Kernthese bezeichnete er die Nachfrage als den entscheidenden wirtschaftlichen Bestimmungsfaktor. Ein Unternehmen produziere nur, wenn es sicher ist, die Waren auch absetzen zu können. Die Ursache von Konjunkturschwankungen und damit auch der konjunkturellen Arbeitslosigkeit wären demzufolge in den Schwankungen der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage, also der Investitionen, des Konsums oder der Exporte zu sehen. Vor allem die instabile Investitionstätigkeit der Unternehmen identifiziert Keynes als entscheidende Ursache konjunktureller Aufs und Abs. Da für die Höhe der Investitionen nicht nur der Zinssatz von Bedeutung sei, sondern auch die Zukunftserwartungen, können pessimistische Einschätzungen zu einem Investitions- und mithin Nachfrageeinbruch führen.

Sollte dies der Fall sein, die Nachfrage also erheblich zurückgehen, kann und muss, so Keynes, der Staat durch vermehrte öffentliche Investitionstätigkeit eingreifen und Konjunkturpolitik betreiben. Dabei soll sich der Staat auch verschulden können, also eine Politik des Deficit Spending betreiben – unter der Voraussetzung, dass er bei einem Konjunkturaufschwung die Schulden wieder abbaut. Dies war eine radikale Abkehr von der bis dahin gepflegten Politik des „guten Hausvaters“, die darauf hinauslief, wie ein verantwortungsvoller Familienvater in keinem Jahr mehr auszugeben als einzunehmen. In der Weltwirtschaftskrise hatten die meisten Staaten sich genau an diese Maxime gehalten und die Staatsausgaben gekürzt, um sie an die sinkenden Einnahmen anzupassen. Die Krise wurde auf diese Weise noch verschlimmert.

Aufstieg und Fall des Keynesianismus
Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges standen die Lehren von John Maynard Keynes in Westeuropa und Amerika hoch im Kurs. Das Konzept der Feinsteuerung – genau dosierte Ausgabenprogramme, mit denen die Wirtschaft auf stabilem Wachstumspfad gehalten werden sollte – wurde nun fast weltweit als Allheilmittel gepriesen. Die USA wie auch Großbritannien betrieben eine keynesianische Wirtschaftspolitik, ebenso die skandinavischen Staaten, während sie sich in Deutschland erst Ende der 1960er Jahre durchsetzte. Unter Wirtschaftsminister Karl Schiller wurde sie im Abschwung 1967 eingesetzt und erwies sich sodann als durchaus erfolgreich.

Allerdings hatten viele Keynesianer in den Regierungen die Lehren des britischen Ökonomen nur unvollständig gelesen. Sie betrieben das Deficit Spending nicht nur bei schwächelnder Konjunktur, sondern machten es sich zur Gewohnheit. Egal, welches Problem auftrat – stets reagierte die Politik mit Ausgaben. Speziell die Wirtschaftsflaute in den 1970er Jahren beruhte aber weniger auf einer Nachfrageschwäche denn auf Kostenproblemen, sodass die Konjunkturpolitik hier das falsche Rezept darstellte. Auch dachte niemand daran, die Schulden in Zeiten des wirtschaftlichen Aufschwungs wieder abzubauen. Inflation, Staatsschulden und steigende Arbeitslosigkeit waren schließlich das Erbe dieser sorglos betriebenen Politik, die sich auf Keynes berufen hatte.

Auch inhaltliche Einwände wurden geltend gemacht: So wurde an der keynesianischen Nachfragepolitik kritisiert, dass die Impulse, die von Konjunkturprogrammen ausgingen, stets zu spät kämen. Zu viel Zeit vergehe, bis die Politik den Abschwung diagnostiziere, Konjunkturpakete beschließe und dann umsetze. Konjunkturprogramme und eine keynesianische Nachfragepolitik gerieten folglich ab Ende der siebziger und Anfang der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts in Verruf. Die nun vor allem in den USA und Großbritannien dominierende Lehre des Monetarismus setzte auf einen schlanken Staat und eine konstante Geldpolitik als Fundament eines stetigen Wirtschaftswachstums. Allerdings ist gerade in den USA der Einsatz von angebots- oder nachfrageorientierten Instrumentarien in den letzten 20 Jahren sehr viel pragmatischer gehandhabt worden als etwa in Deutschland.

Renaissance der Konjunkturpolitik?
Und nun? Die Welt erlebt eine Wirtschaftskrise, in der die Geldpolitik ihre Wirkung verliert und nur noch Fiskalpolitik helfen zu können scheint. Selbst der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat sich erstmals seit Jahrzehnten für Konjunkturpakete ausgesprochen. Gelten die Argumente, die in den letzten 20, 30 Jahren gegen aktive Konjunkturpolitik vorgetragen wurden, heute also nicht mehr?

Jüngst erschienene Studien kommen zumindest zu dem Ergebnis, dass keynesianische Politik unter bestimmten Umständen funktionieren kann – wenn auch nicht in dem Maße, wie es Ökonomen und Politiker einst angenommen hatten. In den USA etwa wurden 2001 Schecks über 300 bis 600 Dollar an Haushalte verteilt, die zum großen Teil schnell ausgegeben wurden – die Wirkungen dieser Maßnahme für die gesamtwirtschaftliche Konsumnachfrage wären substantiell gewesen, so die Einschätzung amerikanischer Ökonomen. Wie groß aber die sogenannten Multiplikatorwirkungen sind, um wie viel also die Wirtschaftsleistung zunimmt, wenn die Regierung zusätzliche Ausgaben zur Ankurbelung der Nachfrage tätigt, ist umstritten. Die bis in die sechziger Jahre unter Volkswirten verbreitete Idee, mit einer antizyklischen Wirtschaftspolitik eine Feinsteuerung der Konjunktur zu erreichen, vertritt heute kein ernstzunehmender Ökonom mehr. Die andere Extremposition, nach der sich der Staat am besten nie in das Konjunkturgeschehen einmischen sollte, gerät durch die neueren Forschungsergebnisse aber ebenfalls in die Defensive.

Nach wie vor kann gegen die Nachfragepolitik eingewandt werden, dass die Politik sich schwer damit tut, einen Abschwung im richtigen Moment zu erkennen – weil erste Schätzungen der Konjunkturlage stets unsicher sind. Was allerdings die Nachhaltigkeit des gegenwärtigen Abschwungs anbelangt, so sind sich viele Experten sicher, dass dieser lange genug währen werde und die Konjunkturprogramme somit rechtzeitig und nicht erst in einer Phase des wirtschaftlichen Aufschwungs Wirkung zeigen werden. Auch hat die Heftigkeit und Reichweite der gegenwärtigen Wirtschaftskrise dazu geführt, dass eine Mehrheit der Ökonomen Konjunkturpakete in der augenblicklichen Situation ausdrücklich gutheißt – wenngleich es über die Höhe zum Teil große Meinungsverschiedenheiten gibt. Zugleich aber werden die Folgen für die Staatsverschuldung kritisch im Blick behalten, sodass von einer generellen Akzeptanz von Konjunkturprogrammen als Mittel zur Überwindung einer Rezession oder Wachstumsschwäche wohl nicht die Rede sein kann.